PPP模式核心要素及操作指南

适读人群：本书可以作为政府有关部门、新型城镇化建设者、金融机构、律师事务所、政策研究、制定者的有益参考书。

热点：目前财政部、发改委、建设部等大力推动PPP建设模式，到了人人热议“PPP”的程度，成为今后政府性项目建设的方向性模式。

长期性：PPP模式并非一时热点，必将在长期和*guo范围内推广应用。对这一模式的指导性知识，将有长期需求。

独创：国内没PPP工作指导手册。目前处于空白。根据国际经验，世行、亚洲发展银行、英国、加拿大、澳大利亚等国均有大量的指导PPP工作的手册。

系统性：本系统指导PPP工作的书籍，内容*面、系统、分析深刻，涵盖了PPP模式的关键内容。

可读性：书中大量采用案例和算例等专栏形式，大量使用了国内外PPP案例。

这是一套*面系统介绍PPP模式的实战类书籍。本系列丛书共有8本，分别是《PPP模式核心要素及操作指南》《PPP模式之保障房》《PPP模式之固废处理》《PPP模式之园区开发》《PPP模式之轨道交通》《PPP模式之管廊》《PPP模式之环保》《PPP模式之区域开发》。

《PPP模式核心要素及操作指南》内容*面、系统、分析深刻，涵盖了PPP模式的关键核心内容。本书站在项目实操的角度来进行组织材料编写，书中摒弃了PPP学术性的理论研究和论述，使读者读起来更能够通俗易懂，更接地气。书中大量采用案例和解读等专栏形式，大量使用了国内外成功的PPP案例。从理论和实践两个层面对PPP模式进行了系统总结与解析，具有很强的务实性与指导性。

本书共包括八章，*一章主要对PPP模式核心要素进行了系统性总结与分析，便于读者对PPP有个*面和系统的认识。第二章介绍了PPP模式在国内外的应用情况，对国外的成功与失败案例进行了解读，同时对国内PPP政策要点进行了系统梳理。第三章是PPP项目的风险管理，风险管理是PPP模式的重点也是难点，对此我们单独成章进行讲解，同时对国内一些PPP失败案例进行了分析。第四章对PPP物有所值评价进行了研究， 由于PPP项目在前期通过物有所值论证是所有PPP项目能够实施下去的前提，本章借鉴国外PPP在物有所值方面的研究成果，结合国内北京4号线地铁项目以案例形式进行了讲解。第五章对PPP项目财政承受能力论证过程和方法进行了讲解。第六章 对PPP模式运作流程进行了系统讲解，同时辅以政策专栏和项目示例的形式进行了分析，便于读者理解掌握。第七章对PPP项目合同设计中的关键点和要点进行了梳理和讲解。第八章分别对国务院、财政部和发改委的PPP政策体系进行了系统梳理。准确理解PPP政策导向和政策要点是做好PPP工作的重要前提，由于目前财政部和发改委在PPP政策的制定内容上并不完*一致，甚至个别条款会有冲突，而且各部委及国务院PPP政策也在随着PPP形势的发展不断地进行微调，所以，读者在阅读本章时一定要看清PPP政策的发文部门以及发文时间，以便于在实际的操作中能够有针对性地灵活运用。

在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，随着PPP模式的不断推进和深化发展，PPP在实操过程中也遇到了很多的问题和挑战，所有这些都对PPP从业人员的系统性*局性理解能力、综合性知识储备能力、实际操作能力和自身综合素质都提出了越来越高的要求。简单的概念性了解PPP容易，能够系统性*局性掌握PPP并不容易，而在现实中能够落地运作一个成功的PPP项目更不容易。PPP能力建设是一个系统性工程，它需要我们对PPP的认识要有一定的高度，对PPP相关联领域的知识储备要有一定的宽度，对PPP的要点重点和核心点的理解上要有一定的深度，对PPP在现实运作中要有足够的执行力度。本书从政策理论到落地实操，从宏观理解到微观操作等方面对PPP模式进行了一次系统、*面、立体的梳理和讲解。

《PPP模式之保障房》《PPP模式之固废处理》《PPP模式之园区开发》《PPP模式之轨道交通》《PPP模式之管廊》《PPP模式之环保》《PPP模式之区域开发》则以热点领域为核心，更具体、有针对性地指导相应行业的PPP模式。

在总结国内与国外相关经验的基础上，对PPP模式进行了理论分析与实践总结，对PPP模式的理论与实践中的核心问题，包括PSC（公共部门比较基准）的建立、VFM（物有所值）理论、PPP模式操作流程、风险识别与分担、PPP项目产品定价、绩效评估以及含权设计等关键内容进行了总结与梳理，并对相关案例进行了深入的剖析，从理论与实践两个层面对PPP模式进行了概括与解析，具有现实性、前瞻性与指导性。在新的时代背景下，PPP模式在我国的发展将是大势所趋，是我国解决地方政府债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措。PPP模式经过这一阶段在我国具体环境下的大力推广，必然会雨后春笋般地涌现出更多与我国国情相结合的实战案例及更具中国化的理论发展。

中国PPP产业大讲堂，隶属于中国管理科学研究院PPP促进中心，大讲堂汇集国务院、财政部、发改委、银监会、证监会、产业基金、服务机构等各领域的专家，致力于推动政府和社会资本合作模式（PPP）在中国的发展，为政府、企业、服务机构等提供系统性PPP能力建设培训。

1. PPP 模式核心要素分析………………………………………… 1

1.1 PPP 模式的定义… …………………………………………………… 1

1.2 PPP 模式典型结构… ………………………………………………… 2

1.3 PPP 模式运作机理… ………………………………………………… 6

1.4 PPP 模式四大特征… ………………………………………………… 7

1.5 PPP 模式三大类型… ………………………………………………… 11

1.6 PPP 模式三大核心功能… …………………………………………… 13

1.7 PPP 模式三大核心环节… …………………………………………… 15

1.8 PPP 模式三种付费机制… …………………………………………… 18

1.9 PPP 模式适用领域和操作模式… …………………………………… 21

1.10 项目层面PPP 模式与资本层面PPP 模式… ……………………… 31

1.11 政府成功运作PPP 模式的五大要素………………………………… 44

1.12 企业成功运作PPP 模式的四大要素………………………………… 46

2. PPP 模式在国内外的应用…………………………………… 49

2.1 PPP 模式在国外的发展情况… ……………………………………… 49

2.2 PPP 模式在中国的发展… …………………………………………… 64

2.3 正确理解新形势下推广PPP 模式的意义… ………………………… 70

3. PPP 模式风险管理…………………………………………… 73

3.1 PPP 项目风险管理的主要内容… …………………………………… 73

3.2 PPP 项目风险的特点… ……………………………………………… 74

3.3 PPP 项目风险的识别方法… ………………………………………… 76

3.4 PPP 项目风险因素的分类及表现形式… …………………………… 78

3.5 PPP 模式的风险分配原则… ………………………………………… 82

3.6 PPP 项目风险应对策略… …………………………………………… 83

3.7 PPP 项目风险管理失败案例分析… ………………………………… 86

4. PPP 物有所值评价研究……………………………………… 96

4.1 物有所值概念… ……………………………………………………… 96

4.2 物有所值评价框架… ………………………………………………… 97

4.3 物有所值评价的局限性… ………………………………………… 100

4.4 物有所值定性评价方法… ………………………………………… 101

4.5 物有所值定量评价方法… ………………………………………… 107

5. 财政承受能力论证… ………………………………………… 143

5.1 财政承受能力论证概述… ………………………………………… 143

5.2 财政支出责任范围… ……………………………………………… 143

5.3 财政支出责任测算… ……………………………………………… 144

5.4 财政支出能力评估… ……………………………………………… 146

6. PPP 模式运作流程…………………………………………… 147

6.1 PPP 项目识别… …………………………………………………… 148

6.2 PPP 项目准备… …………………………………………………… 150

6.3 项目采购… ………………………………………………………… 180

6.4 项目执行… ………………………………………………………… 184

6.5 项目移交……………………………………………………………… 187

7. PPP 项目合同设计…………………………………………… 197

7.1 PPP 基本合同体系架构… ………………………………………… 198

7.2 PPP 项目合同的主要内容… ……………………………………… 202

7.3 引言、定义和解释… ……………………………………………… 205

7.4 项目的范围和期限… ……………………………………………… 206

7.5 前提条件… ………………………………………………………… 208

7.6 项目的融资… ……………………………………………………… 211

7.7 项目用地… ………………………………………………………… 212

7.8 项目的建设… ……………………………………………………… 215

7.9 项目的运营… ……………………………………………………… 219

7.10 项目的维护………………………………………………………… 224

7.11 股权变更限制……………………………………………………… 225

7.12 付费机制…………………………………………………………… 228

7.13 履约担保…………………………………………………………… 230

7.14 政府承诺…………………………………………………………… 233

7.15 保 险………………………………………………………………… 234

7.16 守法义务及法律变更……………………………………………… 237

7.17 不可抗力…………………………………………………………… 239

7.18 政府方的监督和介入……………………………………………… 241

7.19 违约、提前终止及终止后处理机制……………………………… 245

7.20 项目的移交………………………………………………………… 250

7.21 适用法律及争议解决……………………………………………… 253

7.22 合同附件…………………………………………………………… 256

8. PPP 政策体系汇编…………………………………………… 259

8.1 财政部PPP 政策法规汇编… ……………………………………… 259

8.2 发改委PPP 政策法规汇编… ……………………………………… 291

8.3 国务院PPP 政策法规汇编… ……………………………………… 313

参考文献………………………………………………………… 336

在线试读：文摘

PPP项目各方组成：

1.政府

政府是PPP项目的主要发起方，根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：

(1)作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系；

(2)作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)，政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

为便于区分政府的不同角色，政府或其职能部门及其下属事业单位作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。

在实际操作过程中，经常出现有的项目是政府授权其下属的国有企业代表政府跟社会资本签署：PPP项目合同，这种情况实际上是不合规的，在PPP模式中企业是不可以代表政府的，国有企业属于企业范畴，受《公司法》约束，企业随时有倒闭破产的可能，而根据我国的国情，地方政府是不可能破产的，而且更重要的是，PPP模式中政府需要履行行政管理和行政监督职能，国有企业本身是不具备这个职能的。但是在PPP项目中，政府可以授权国有企业代表政府履行出资职能，这时候国有企业在PPP合同中可以作为乙方之一，但是不能作为甲方(政府方)代表。

2.社会资本

社会资本也可以是项目的发起人，那么：PPP模式中的“社会资本”究竟指的是哪些企业呢？财政部和发改委曾经给出了两个不同的版本，财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，而发改委2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。很显然，发改委的定义中，并没有明确提及地方政府的融资平台是不是属于社会资本的问题。两部委的文件中对社会资本的定义出现了一定的分歧。之后，国务院在2015年5月19日发布的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)一文中就对社会资本的定义做了一个统一的整合，其中对较为敏感的地方政府融资平台问题作了如下规定：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”在此背景下，关于PPP模式中对社会资本的定义就以国务院的文件为准。

社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPp实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50％、且不具有实际控制力及管理权。

3.融资方

PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。

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